编者按
深圳数字底座一体化走在前列：从全国首个“政务信息共享示范市”到2024年巴塞罗那全球智慧城市大会最高荣誉“城市大奖”，“数实融合、同生共长”的数字底座为深圳经济社会发展提供了坚实支撑。
数字底座一体化推进的难点有哪些？深圳经验能带来什么启示？湖北日报《理论周刊》就此专访了深圳大学政府管理学院、全球特大型城市治理研究院执行院长陈文。
数字底座一体化
是要解决“如何统一”的复合命题
记者：当前，数字底座建设已成为各地城市数字化转型的“标配”，但也有一些地方面临“系统越建越多、数据共享越推越难”的问题。为什么数字底座一体化会成为城市数字治理绕不开的普遍命题？
陈文：根源在于数字系统“各自为政”已成为制约城市整体性治理的掣肘。有的部门片面强调部门利益和任务要求，数字系统越建越多，边际效益递减；数据越统越难，协同成本递增。这些现象必然要求从“部门化治理”向“整体性治理”转型升级。
我国行政体制以科层制为特征，各部门依职能分工产生数据，天然带有“部门化”属性。数字化转型初期，各条线独立建设系统，形成“谁建设、谁拥有、谁控制”的格局。跨部门业务协同成为常态需求时，结构性割裂便转化为“数据烟囱”林立、共享申请流程冗长的现实梗阻。“一体化”正是试图以技术层面的统一架构为抓手，倒逼组织层面的流程再造与权责重组，消弭条块分割的结构性矛盾。
如今，智慧城市多年的建设积累了海量数字资产，但“分散建设、重复建设、盲目建设”现象仍然不同程度存在，“一体化”的核心逻辑在于，通过统一规划、共性能力统建复用，将数字底座从“项目制”转向“协同制”，变“各自建库”为“共享底座”，压缩重复建设、低效投资的空间。
另外，数据要产生价值，就要跨越部门边界，实现融合碰撞。当前数据“采、存、算”的大通道不畅，元数据体系各自为战，数据标签不统一，即便物理汇聚也难以实现逻辑对齐和充分利用。“一体化”的实质，是建立“一数一源一标准”的治理秩序，使数据从“找得到”走向“找得准、用得好”，成为可调度、可复用的治理资源。
数字底座落到现实，集中体现为“高效办成一件事”的服务需求。老百姓感受到的“散”，根源在于政府职能部门的“分”。办一件事需要几个APP，是因为每个APP背后对应着互不连通的部门系统。没有“一体化”，业务协同就只能在表面缝合，无法触及流程再造的内核。
此外，现代城市运行涉及交通、应急、生态等多子系统实时联动，对感知数据的实时性、时空一致性要求极高。分散的物联感知设备缺乏统一时空基准，各部门摄像头、传感器“各看各的”，应急时无法形成“一张图”上的协同研判。深圳以CIM平台为统一时空基底，接入数百万感知设备，正是以数字底座一体化解决“看不见、统不了、调不动”的治理失灵问题，使数字底座从“可看”走向“可用”。
归根结底，数字底座一体化不是在解决“要不要统一”的认知问题，而是解决“如何统一”部门化系统、壁垒化数据、差异化需求的复合命题。
破解知易行难
在“敢共享”与“保安全”之间寻找平衡
记者：很多城市都在建设“智慧城市”“城市大脑”，但数字底座一体化的效果不一，症结在哪里？
陈文：数字底座一体化“知易行难”，症结在于技术方案背后涉及的部门、职能、利益、标准与能力的深层耦合因素。
首先是数据权属与部门职能之间构筑的刚性壁垒。数据往往被视为部门权力的延伸，“谁掌握数据，谁就掌握话语权”。“一体化”意味着数据向统一平台汇聚，这会直接触动部门的职能调整和核心资源整合。一些部门担心数据共享后审批权、裁量权被削弱，甚至担心暴露历史数据质量问题，于是以“安全”“保密”为由消极应付。技术接口易打通，利益藩篱难拆除，权责职能难调整，这是最根本的症结。
缺乏强有力的跨部门统筹机制也是症结之一。数字底座一体化需要超越单个部门的权威来推动。但许多城市由大数据局或某个职能部门牵头，行政级别与协调能力不足以撼动同级强势部门，数据共享涉及多个平级单位时，协调往往沦为“商量”“应付”。深圳能取得一些突破，与市级层面高位统筹、大力推动密不可分。没有“权随事走”“费随事转”的统筹协调机制，数字底座一体化就容易停留在文件层面。
早期各系统在不同时期、由不同厂商、按不同标准建设，数据格式、技术标准、接口协议、时空基准等各不相同，形成大量“技术债”。数字底座一体化不是简单“连起来”，而是要完成数据治理、模型对齐、系统重构。既需要统一标准先行，又需要巨额改造投入，很多城市在“改旧”“建新”间摇摆，最终继续叠加新系统，旧账越积越多。
这一症结在实际建设上表现得更加直接。不少城市智慧城市项目采取“政府投资、厂商建设”的项目制模式，厂商以交付验收为目标，缺乏长期运营动力，有的系统逐渐变成“僵尸系统”。“一体化”底座需要持续迭代、数据鲜活、场景牵引，这要求建立“政府主导、企业运营、场景付费”的长效机制。但现实中，预算按项目拨付、运营经费无保障、数据运营权责不清，导致底座“建得起、养不起、用不活”。
最后是安全顾虑与开放需求的内在张力。“一体化”意味着数据集中，集中则意味着风险集中。一旦平台被攻破，影响面远超单个系统。数据跨部门、跨层级流动，涉及隐私保护、密级管理、跨境传输等问题。如果数据的安全管控缺乏联防联控能力，部门就不敢共享；而过度强调安全又会扼杀“一体化”价值。深圳构建统一安全底座与分级授权机制，正是在“敢共享”与“保安全”之间寻找平衡。这一能力恰恰是多数城市的短板。
破解“各自建、各自享”
把模糊的裁量空间压缩为清晰的合规边界
记者：实践中，数据共享难、部门壁垒深等“数据孤岛”顽疾是各地数字底座建设的通病。数据共享背后的深层障碍究竟是什么？
陈文：“数据孤岛”是智慧城市建设与治理过程中的顽疾，其一般是指信息数据难共用、数据交换难共通、数据运用难共享、数据处理难协同的屏障和隔阂现象。破解数据共享背后的深层障碍，还需要系统化消解这些症结。
首先是权责模糊导致“不敢共享”的避责逻辑。公共数据权属界定不清，持有权、加工使用权、经营权等缺乏清晰分置。数源部门面临不对称的风险结构，即共享数据带来的收益是分散的、长期的，而一旦出现安全或隐私问题，追责却是集中的、即时的。责任划分与争议解决机制不健全时，“不共享”成了最理性的免责策略。深圳以立法破题，用负面清单制度给数源部门一个“敢共享”的确定性框架：列入负面清单的须有明确法律依据，清单之外的无条件共享，把模糊的裁量空间压缩为清晰的合规边界。
“有条件共享”的裁量权也缺乏明确界定。真正的问题不是“不予共享”，而是“有条件共享”的“条件”缺乏明确的标准，往往由数源单位自由裁量。数据的采集成本和管理责任由部门承担，共享收益却归全社会，职能部门缺乏扩大共享供给的内在动力。深圳的应对逻辑是双重的：立法上以目录制度和共享需求对接机制倒逼“一数一源”，市场上以数据交易所和授权运营为数据创造可计量的价值出口，让“供数”变成有回报的增益行为。
此外，标准化缺失与治理能力短板叠加，加大了对数据共享的阻碍。各数据系统分属不同职能部门主管，导致信息数据库缺乏清晰、明确和统一的建设、管理和运行标准及网络技术协议，系统间兼容性差，难以实现数据信息的即时更新和共享共用。即便部门有意共享，同一数据在不同系统中的字段定义、颗粒度、更新频率各异，跨部门协调成本极高。基层普遍缺乏数据治理的专业力量，“不会共享”是数据使用的能力赤字。深圳一边以《深圳经济特区数据条例》立法破题，一边建数据交易所、推进公共数据授权运营，本质上也是在制度、技术和运营层面破解“各自建、各自享”的碎片化问题。
技术不再是简单的执行工具
而是决策链条、治理过程的嵌入环节
记者：数字底座一体化与“整体性治理”“整体政府”理论高度相关，其核心是从碎片化走向整体性。深圳近年以数字孪生先锋城市建设为牵引，打造全市域统一时空信息平台，推动城市治理从“看图决策”迈向“虚实同频”。怎么判断这是工具升级还是范式变革？
陈文：评判一座城市的数字底座建设处于“工具升级”还是“范式变革”阶段，不应只看它接入了多少设备、汇聚了多少数据，而应看其集成平台是否真正打破了部门的数据垄断权，是否实现了信息数据的互联互通，是否实现了不同治理主体之间的协同共治。
从结构维度看，“一体化”正在倒逼条块关系的职能重组。整体性治理理论的核心命题是“跨越组织功能边界”实现整合。数字底座一体化的实质，是以统一时空基准和数据标准为杠杆，撬动部门间数据权属与控制权的重新分配。深圳CIM平台建成全市域统一时空信息平台，以数据流通的刚性需求反向倒逼部门让渡数据控制权、接受统一规则。当“一数一源、一物一码”成为采集标准时，部门对数据的“所有权”就被实质性地削弱了。
在过程维度上，“一体化”改变着决策与执行的治理逻辑。如果仅仅是“看图决策”的可视化升级，技术工具论尚可成立。但深圳数字孪生底座支撑的是从“被动响应”到“主动调控”的治理流程再造。这意味着治理过程从“人工发现—逐级上报—部门处置”的科层链条，转向“系统识别—自动分派—实时反馈”的规则驱动模式。技术已经不再是简单的执行工具，而是决策链条、治理过程的嵌入环节。
此外，“一体化”还在于将治理价值融入技术规则，改变数字底座的价值维度。技术工具升级的效率提升是线性的，而范式变革的标志，是治理价值被“编码”融合为可执行的技术准则。深圳当前的探索集中在数据汇聚与场景落地，但“可知、可控、可问责、可参与”的整体性治理闭环尚需完善。
满意度数据容易沦为“景观指标”
真正有诊断价值的是差评
记者：数字底座建设的最终成效，应当体现在治理效能与人民群众的获得感上。如何衡量一座城市的数字底座是否建到了点子上？
陈文：数字底座“叫好不叫座”、技术空转的原因，根子在于评价标尺的错位。技术参数好看，用户体感冰凉。衡量是否建到了点子上，需要把评价权交给人民群众。
以“群众评价”作为衡量标尺。传统数字建设评价看接口数量、数据汇聚量、系统上线率等，这些是供给侧指标，与群众获得感之间隔着“最后一公里”。真正有效的标尺应当以“一件事”为颗粒度，考察群众从产生需求到办结的全流程体验，究竟跑动几次、填写多少字段、等待多久、是否被退件等，让“数据多跑路，群众少跑腿”落到实处。
将“主动服务”作为效能指标。“可办”意味着用户需要知道“有这个服务”并主动找到入口，“免申即享”则意味着底座在后台完成了数据匹配与资格核验，用户只需确认结果。从“人找服务”到“服务找人”的跃迁，才是数字底座是否真正“运转起来”的标志。
用“差评整改”这一负面指标检验治理诚意。满意度数据容易沦为“景观指标”，真正有诊断价值的是差评。建立差评整改率的闭环机制，让每一条负面反馈都被追踪到具体环节和责任主体。评价应当穿透到“为什么不满意”“为什么差评”这类根因层面，让用户体验数据直接驱动治理效能的提升，真正实现从“民意速办”到“民意优办”的转变。
让数据从“谁持有谁说了算”
转向“按规则应供尽供”
记者：武汉与深圳同为科教资源富集、创新活跃的城市。湖北在打造数字底座的过程中，深圳有哪些最值得借鉴的经验？
陈文：深圳数字底座一体化建设的主要经验，可概括为“制度先行定规则、场景倒逼促融合、生态运营可持续”互为支撑的三条路径。
制度是基础。深圳数字底座一体化的制度性前提，是《深圳经济特区数据条例》先行落地，为数据共享、授权运营、安全责任划定边界。在此基础上，深圳数据交易所围绕数据交易全周期出台管理办法19项、规则指引32项，首创数据产权登记“三支柱体系”。这套规则体系的实质，是用制度确定性替代部门自由裁量，让数据从“谁持有谁说了算”转向“按规则应供尽供”。
基础有了，就需要场景应用倒逼融合。深圳以数字孪生先锋城市作为战略牵引，搭建能“感、融、算、控”的城市数字底座——基础时空、政务、互联网、运营商、物联感知、视频数据全部接入融合，构建覆盖全市地上下、室内外、动静态、海陆一体的统一城市时空底座。建成全市域统一时空信息CIM平台，以“城市实体”为纽带连接数据与业务，支撑经济运行、城市治理、应急安全等六大领域应用场景，调用总次数几亿次，并完善“一数一源、一物一码”的采集更新机制，让数据底板随城市运行同步鲜活。
最后，可持续发展还需要生态运营。深圳探索“政府统筹管理、企业统筹建设运营、N个生态参与”的协同运营模式，实现管运分离，通过数据运营、成品软件授权等渠道形成可持续的资产运营收益。用户端则以“i深圳”为统一入口，将分散的部门服务重组为“市民通”“营商通”双页面，以“秒报”“秒批”“免申即享”等机制倒逼后台数据共享。底座能力最终以“用户是否少填、少跑、少等”来检验，而非以技术参数自证。
规则先行解决“敢不敢共享”，孪生底座解决“拿什么共享”，市场运营解决“愿不愿持续共享”，形成“数实融合、同生共长”的数字底座。
（湖北日报全媒记者 周磊 见习记者 刘少新）
