□ 唐飞 王尘慧

流域生态环境协同治理是新时代流域善治的重要方法论。新颁布的《生态环境法典》第二十一条规定：“国家建立健全跨行政区域的重点区域、流域、海域生态环境联合保护协调机制”，此前施行的《长江保护法》相关条文已确立流域协调机制，要求相关地方在立法、规划、执法等方面建立协作机制，协同推进流域生态环境保护与发展。湖北省是“千湖之省”，跨区域河湖众多，近年来，湖北省积极开展流域各地协同立法实践，探索流域生态环境综合治理新举措。荆州、荆门两地围绕长湖保护率先开展协同立法，荆州、荆门、宜昌、襄阳四市同时制定沮漳河保护条例，进一步推进了流域治理从统一立法向协同立法的演进，彰显了“协同”蕴含的制度优势。

流域治理长期采取自上而下的统一立法模式，虽有整体性和权威性优势，但容易忽略差异化需求。地方协同立法能有效改善这一状况，主要表现为：其一，规则供给更精准，变“一刀切”为“分类施策”。统一立法强调普适性，但相同河流的上下游不同区域之间，在生态本底与环境容量可能存在较大差异，管理需求各有侧重。协同立法将制定权下沉到治理一线，由地方依据各自问题量身定制立法规范，靶向施策，可避免统一标准的“水土不服”。其二，地方参与更主动，变“被动执行”为“主动立法”。统一立法模式下，地方多为执行者，参与制度设计有限。协同立法使地方立法机关成为规则设计者，将所积累的属地经验转化为立法动能，提升了立法针对性，激发了治理的内生动力。其三，利益协调更顺畅，变“各管一段”为“共建共治”。流域是生命共同体，但不同区域因发展程度、产业类型差异，在用水权、排污权等方面存在复杂博弈。统一立法的刚性有时难以消弭利益冲突，协同立法搭建制度化的对话平台，各地方在上级指导下通过沟通协商达成共识，形成兼具约束力与认同感的规则，大幅降低后续协调成本。

实践表明，统一立法确立根本制度框架与底线标准，协同立法在此框架内释放因地制宜的调适空间与区域联动的治理效能，二者优势互补，流域内各地方以协同立法健全流域共治共保法治体系。未来的流域协同治理应在利益协调、标准衔接、联合执法等方面持续开展。借鉴国内外经验，地方协同立法可从以下方面深化拓展。一是通过立法建立实体化常设协作机制。依据国际跨流域治理经验，建立常设性治理机构是较好的协同治理模式，如在协同治理方面颇具影响的莱茵河流域和美国五大湖区均设立流域保护委员会，通过定期发布环境报告、监督协议执行等方式发挥流域管理职能，五大湖区委员会还拥有否决影响水量的重大项目、仲裁流域纠纷等实权，通过此类刚性约束，成效明显。流域地方立法可借鉴类似机制，设立常设协作实体，赋予其协商、论证与表决职能，并建立议事规则与利益平衡机制，从而强化治理效能。二是完善权利义务协议化机制。针对跨流域水量分配、水质保障等难题，以共同协议明晰各方权责，是形成利益共同体的有效路径。国际流域协议从早期的水量分配逐步向生态补偿拓展，我国新安江、九洲江等跨省流域已建立横向生态保护补偿机制，有效平衡保护者与受益者利益。未来协议可进一步覆盖水生态修复、生物多样性保护等领域，用契约化手段明确固定共同但有区别的责任，实现共建共赢。三是在立法中强化上级统筹领导与赋能。流域协作在涉及困难问题或复杂利益调适时，仅靠平级协商有时难以破局。上级政府机关应适时指导监督，以权威赋能协作，保障全流域整体利益，形成统分结合格局。上级机关重在定底线、抓统筹、促协调，在总量控制、统一监测、跨界纠纷调处等整体性事项上发挥职能，一方面可参与地方流域协同管理机构的组建，在重大议事中发挥作用，另一方面可在突发事件中介入，统一指挥协调流域管理和执法工作。各地方则针对本地问题精准施策，在区域内实施差异化管理。

（作者唐飞系长江大学法学院副教授、副院长，王尘慧系新南威尔士大学法学硕士研究生）

【基金项目】：荆州市立法研究项目“荆州市沮漳河流域环境保护立法研究”（JZLF20230930）