□ 董煜
在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届四中全会精神专题研讨班开班式上，习近平总书记强调：“地方规划和专项规划要与国家整体规划衔接好，体现国家整体规划的精神和要求，同时要因地因事制宜，把需要和可能统一起来，确保定了就做得到、能落地见效。”
多年来，各地对省级和市县级规划编制进行了大量探索，形成了许多有益经验。同时也要看到，规划界常年反映的共性问题还没有得到有效解决，而新的发展形势对规划编制提出了更高的要求。根据我们长期观察和参与五年规划工作的体会，现提出对改进和完善基层五年规划编制的思考和建议。
警惕“套娃式”规划现象
有的规划内容缺乏本地特色，“干货”不多
在全国“十四五”规划编制工作全面完成后，我们曾对地方规划文本进行过一次系统比照分析，重点对县级规划编制和实施中的问题进行了梳理。
从规划文本看，“套娃”式规划现象依然存在。虽然各地对五年规划重视程度越来越高，但实际操作中把规划当作“写一篇文章”的问题仍然存在，沿用成例多，突破创新少，同质化现象严重，照搬照抄上级规划的情况并不乏见。横向对比县级规划的内容，相似之处比比皆是，放之四海而皆准的话一捞一大把，其中不少都是飘在天上的话，不接地气、华而不实。这导致一些规划篇幅虽长，内容却缺乏本地特色，能够提取出来的“干货”不多，在群众眼里更像是文字搭成的“盆景”。
从规划目标看，指标体系更趋合理但结构有待完善。相比过去的五年规划，各地在制定“十四五”规划的经济增长指标时，多数采取了比较稳妥的态度，层层加码的现象得到缓解。同时各地也注重指标体系的创新，比如在类别和具体指标上有所增加等。但从结构看，变化主要集中在经济发展和创新驱动类指标，而民生福祉类、绿色生态类、安全保障类指标占比则低于国家规划纲要中该类型指标占比。对规划各前置条件的内在逻辑、目标与任务间的互动关系等，还缺乏系统深入的研究。
从规划任务看，覆盖领域较全但缺乏新意。在规划任务的表述上，基本采取平铺直叙的方式，缺乏对规划亮点和创新性内容的重点阐述。在工程项目上，经常是“为了专栏而专栏”，甚至变成专栏喧宾夺主、正文空洞无物的情况。工程项目一般由规划部门统筹平衡纳入规划，其中细化的投资领域、资金比例、项目布局等，基本都是按照既有的工作规则进行，而未与规划预测的相关需求建立紧密联系。特别是涉及向上争取资金的项目，往往与本地实际的需求优先度存在脱节。在空间布局上，多数采用既有空间规划图，乍一看漂亮规整，有些随着经济形势的变化成了“空中楼阁”，有些是否与真实的产业布局相吻合还有待考察。
从规划实施看，要素支撑不足形成较大制约。“规划规划，墙上挂挂、纸上画画”是规划界的一个老提法，今天依然停留在一些基层干部的口中，说明规划落地难的问题还没有得到根本解决。由于在规划编制阶段对规划任务与要素支撑条件的关系缺乏深入论证，进入规划实施阶段后问题开始显露。有的地方在“十四五”规划中期评估时，出现了近半项目需要调整的情况。此外，地方换届后思路调整对规划重点任务的影响依然存在，客观上影响了规划的严肃性。
兼顾自上而下的要求与自下而上的诉求
呼应共鸣点、回应共情点，减少八股文式的表述
在我国规划体系中，地方规划分为省级和市县级两个层面，而在现实中，还是按省、市、县三级推进规划编制工作。当前不同地方规划之间相互脱节的现象依然存在，建议按照“省级统筹、市级指导、县级落实”的思路，在省级层面重点提出对县级规划编制的指引，在市级层面重点对资源配置进行综合平衡，在县级层面则重点加强规划创新。
细化区域功能，强化精细化治理。规划要实现精细化，就必须要加强分类指导、分区施策，通过做细颗粒度，提升规划举措的针对性和有效性。建议在推进主体功能区相关部署时，除明确宏观层面的生产力布局外，也对微观层面的治理问题进行研究。可通过构建县和乡镇两级主体功能分类体系，以乡镇功能的细分弥补县级单元的政策精度问题，实现在不同空间尺度下的主体功能精准界定。这样既能更好集中资源、聚焦重点推进工作，也能避免“一刀切”带来的问题，兼顾自上而下的要求与自下而上的诉求，具有较强的可操作性。在此基础上，在规划中针对不同类型地区构建不同的指标体系，通过分类指导的目标指标，引导各地区错位发展。
规划任务要呼应共鸣点，回应共情点。在规划结构上，可以不拘泥于统一范式，按照县域基础情况和主体功能定位确定任务的优先顺序。无论在哪一部分内容中，都要始终记得去回应群众关注的问题，能使当地老百姓真正感受到规划是跟自己高度相关的规划。在规划语言上，可以使用贴近群众、朴实亲和的表达，减少八股文式的表述。如我们曾经对某县级规划提出过建议，在民生部分不再用传统的“发展医疗卫生事业”之类的标题，而是用“让孩子接受更好的教育”“让老人得到妥善照料”“让居民住得更加舒心”等作为标题，并直接用“结束××没有三级医院的历史”等语言作为领句等。
强化规划和投资衔接，明确规划实施抓手。这是长期以来影响规划有效性和投资合理性的难点问题，在五年规划编制中，要重点从如何确定项目盘子出发增强两者的协同效应。鼓励县级政府聚焦实现五年规划确定的战略重点和主要任务，制定实施一批重点投资项目规划，明确细化落实发展任务的时间表和路线图，提高针对性和可操作性。进一步优化县级重大投资项目的资金要素配置，向上争取资金的项目，在项目选址、服务能力、辐射范围等方面，要与五年规划中的相关布局进行紧密衔接，科学确定资金需求。由不同线申请的资金，如果用在同一区域的不同项目上，需要加强统筹，努力提升资金使用效率。对具有人口流入、生态功能、农产品主产和新兴产业链任务的县，在“两重”项目安排中，可适当加大超长期特别国债等倾斜。
强化发展规划和空间规划协同，更好实现规划落地。县级层面是发展规划与空间规划落地的交集点所在，既要强化发展规划在规划体系中的统领作用，也要发挥好国土空间规划的基础作用和平台功能。要以统筹经济社会发展与空间治理为主线，以促进“两规”衔接为抓手，理顺规范衔接程序，建立健全从规划编制、审批和实施的全过程衔接机制。在五年规划编制中，应就空间布局建立多部门联合攻关机制，对空间发展战略、核心目标指标、空间结构优化、重要生产力布局、重大工程项目等内容，在达成共识的基础上纳入规划，畅通规划内容的衔接渠道。国土空间规划也要统筹和平衡好各专项规划的空间需求，可以结合全域土地综合整治工作的新要求和地方实际情况，优化和完善永久基本农田控制线，在确保粮食安全前提下统筹推进县域空间资源优化整合。
规划要打破次元壁，增强包容性。在规划呈现形式上，可以鼓励各地大胆创新，形成更加立体的规划展示效果。比如，可以在传统的发展规划中不断注入空间的元素，让经济社会发展在“二次元”的基础上立体起来，拥有空间格局，这就是“三次元”的呈现；在规划中前瞻一些技术革新，让人工智能、云计算跨越空间的界限推动产业的变革，这就是在向“四次元”迈进；在规划编制过程中强调系统论的方法，推进不同领域间的工作协同，这就是在“破圈”。同时，规划也要成为一个全息的规划。人们看规划，不是希望读一篇干巴巴的文章，而是希望能看到一幅画卷、听到一首旋律。不同的体系有各自不同的符号，要使这些符号让不同的群体都能读懂、理解。编制规划要像演奏交响乐，不同的声部、不同的乐器间要协调和鸣。编制规划要接地气，看得见微观主体的诉求，想方设法去识别、去解决不同群体面临的困难和问题，让群众感受到规划就在自己的身边。
把握五年规划编制推陈出新的着力点
从“需求导向”出发，增强双向传导效应
要实现各地在五年规划编制中的推陈出新，需要在国家层面加强对规划工作的指导，鼓励各地积极探索，及时复制推广经验，全面提升地方规划编制的质量与水平。
鼓励各地制定规划编制指引。过去地方发展规划编制中出现的问题，很多都与基层规划力量薄弱、规划编制不规范相关。随着各地对规划内容和程序的重视程度越来越高，发展规划的规范性正在越来越被提上议事日程。建议在五年规划编制中，由国家层面提供参考样本，各地根据实际制定具体编制规程，强化从国家到省到市县、自上而下的规划编制内容和流程优化，在增强规范性的过程中实现发展规划体系的整体质量提升。
强化因地制宜指导。地方五年规划中，新质生产力将成为一个重要的主题词，需要提前进行统筹。并不是所有的地方都适合求“新”追“高”，既要指导各地加快高质量发展步伐，又要避免出现一哄而上、重复建设甚至互相攀比、恶性竞争的状况。国家层面可组织开展分类型的县级发展规划示范，强调多方案，不限于推广一两种模式。也可鼓励示范地区在规划语言、规划形式、规划宣传方式上作大胆创新，引导各方树立“规划宣传解读与规划编制同等重要”的理念，使规划工作进一步向后端延伸，提升群众对规划的认知度和认可度。
系统研究地方对国家规划的需求。过去的一些规划编制，单向传导的特征较为明显，下级规划主要是落实上级规划。今后要逐步改变规划编制的理念方法，把地方政府作为重要“需求方”看待，从“需求导向”出发编制更具双向传导效应的规划。其中对于地方的需求要综合看待，思考规划中哪些内容是地方高度重视的，哪些表述会让地方比较在乎，哪些工作需要进一步平衡，哪些工作可以强化区域布局等。这将为规划工作导入一种新的视野，减少想当然的谋划，更多代入规划对象的角度思考问题，实现规划“供”和“需”之间在更高水平上的动态平衡。
（作者为清华大学中国发展规划研究院常务副院长、中国民营经济研究会副会长）
我国规划体系
“三级”
国家级
省级
市县级
“四类”
国家发展规划
国土空间规划
专项规划
区域规划
功能
国家发展规划为统领
国土空间规划为基础
专项规划、区域规划为支撑
原则
下位规划服从上位规划
下级规划服务上级规划
等位规划相互协调
