□ 李志刚 高喆

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统筹并不是事无巨细的全包全揽，而是注重通盘筹划、彰显全局观念，是有重点、有步骤的协调推进。

“左右叠加”指的是各职能部门间的统筹与协同，关键在于深化推进、扎实落实“多规合一”。

“上下贯通”就是要打破省、市、县之间的行政壁垒，推进不同层级政府之间的统筹发展和协同治理，实现省市县纵向统筹。

“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”坚持规划引领发展、统筹发展，是习近平总书记反复强调、重点推动的工作。比如，运用统筹的战略思想组织工作，解决城乡发展问题、生态文明建设问题、发展与安全问题，强调“不谋全局者，不足谋一域”，要求“坚持从大局出发考虑问题”。在统筹中谋划全局、协调推进、重点突破，在统筹中掌握平衡、校准方向、赢得主动，既是中国共产党治国理政的科学方法，也是中国特色社会主义建设的重要经验。

改革开放以来，湖北各地、各行业、各领域“万马齐奔、各显其能”，各方面积极性、主动性、创造性得到充分调动，有力推动了经济社会发展，为全省发展打下了坚实基础，积累了有利条件。与此同时，我们也要看到，随着时代变化，经济社会发展的要素条件、组合方式、配置效率发生深刻改变，面临新的约束、新的挑战。湖北坚持统筹规划和规划统筹，统筹各类规划形成“左右叠加、上下贯通”的规划体系，切实把省域规划作为奋力推进中国式现代化湖北实践的纲领性、统领性规划来抓，以“一个规划体系”指导实践、统筹发展，推动各地各部门目标一致、步调一致。

“统筹”注重通盘筹划、彰显全局观念

随着我国城镇化发展进入下半场，地方发展正从原有的“以市县为单位”的旧模式转向“省市县统筹”的新模式。具体而言，原有的“以市县为单位”的发展指的是在城镇化的早期阶段，地方发展主要以单个市或县为基本单位进行，各市县根据自身资源禀赋、比较优势制定和实施各自规划和地方政策，形成分散式、重竞争的发展格局。“省市县统筹”发展指的是进入高质量发展阶段，地方与区域整体的关系发生重大变化，需要打破地方壁垒，推动省市县三级之间的协同合作，实现资源共享、优势互补和一体化布局。

统筹并不是事无巨细的全包全揽，而是注重通盘筹划、彰显全局观念，是有重点、有步骤的协调推进。统筹既强调全局思维，也强调底线意识。全局思维是指对于跨越多个行政区域的问题，如大型基础设施选址、重要产业布局，需要通盘考虑、整体协调，避免恶性竞争、重复建设，实现全省“一盘棋”。底线意识注重对危机、风险、问题的重视和防范，侧重于防范负面因素、堵塞管理漏洞、提升系统韧性。具体到空间上，就是要优先保障水安全、水环境安全、粮食安全和生态安全，这就需要凸显政府监管、省市县协作，开出“负面清单”，划明底线红线。

在城镇化早期，由于资源有限，需要充分挖掘各市县的潜力和优势，形成多点开花的发展格局。如今，城镇化发展进入下半场，随着资源的日益紧张和环境问题日益凸显，就要通过省市县统筹，实现资源优化配置和区域一体化发展，推动全省全域可持续发展。在此背景下，城乡规划的方式方法也要转型。原有城乡规划以行政区划为基础，强调单个市县的发展目标和空间布局，容易导致资源的分散利用和重复建设，以及发展的不平衡不充分问题。如果“规”出多门、相互掣肘，可能会导致底图不能叠合、政策不能整合，各地相互竞争大于竞合，条块分割严重、区域发展缺乏统筹，省域规划缺乏实施机制，无法形成区域环境治理、设施配置、资源共享的新局面。因此，城乡规划体系必须更加注重区域协同和一体化发展，强调跨行政区划的统筹协调，推动形成区域联动、城乡融合发展格局。必须加大顶层设计力度，确保省市县各级规划间的有效衔接和协调，建立健全区域协调机制，制定综合性的规划目标、指标体系、考评体系及机制，确保各地区各层级各部门步调一致向前进。

突出重点领域的统筹发展和协同治理

“上下贯通”就是要打破省、市、县之间的行政壁垒，推进不同层级政府之间的统筹发展和协同治理，实现省市县纵向统筹。

一是安全问题的统筹。对湖北来讲，安全问题主要包括水安全、水环境安全、粮食安全和生态安全。近年来，湖北编制实施流域综合治理和统筹发展规划纲要，细化落实安全管控负面清单和经济社会发展正面清单，开展小流域综合治理试点，着力推进三峡坝区、丹江口库区等重点地区绿色低碳发展，推动生产方式和生活方式绿色低碳转型。作为农业大省，湖北坚持以“三区三线”划定为抓手牢牢把握粮食生产安全，粮食总产已连续11年稳定在500亿斤以上。湖北是生态大省，拥有秦巴山区、武陵山区、大别山区和幕阜山区四大生态屏障，必须稳固全省自然生态格局，严守生态安全底线，扛起长江大保护责任。做好这些方面的工作，单靠某个地方发力无法实现整体发展，全省各地都要深刻把握当前和长远、局部和全局的关系，注重多重因素一体考虑、多重目标动态平衡，注重前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局和整体性推进，力求实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。

二是大型基础设施的统筹。大型基础设施涉及政府巨额投资，对地方发展具有重大而深远的影响，一旦建成往往难以更改。为此，全省各地需要共同谋划大型交通设施、能源设施、跨界市政基础设施，如大型管廊的配置，必须强调区域协同、土地集约、提高效率。鄂州花湖国际机场已成为武汉都市圈一体化区域协同发展的关键一环，将有力推动区域空间格局发生深层次改变。

三是人口分布的区域统筹。就武汉、襄阳、宜昌等大规模、高密度人口产业集聚区而言，在城市化政策上要与周边区域协同，形成人口分布合理、环境承载力适宜、发展效益共享的整体格局。要充分考虑区域差异，山区和平原地区应有差异化的人口密度、差异化的政策指引；生态环境脆弱地区的人口应向县城集中，推动以县城为重要载体的就地城镇化，结合“双集中”推动新型城镇化。同时，顺应外地返乡人员回到县城生活、本地农村居民向县城集中的新趋势，以县域为单元推进城乡统筹，开展就地城镇化和“双集中”试点；制定县城绿色低碳建设标准，提升县城建设质量和公共服务水平，出台综合性民生支持政策，创造条件让返乡农民工和进城农民先“安居”再“乐业”。

四是供应链和产业体系的统筹。推动新型工业化的关键在现代化产业体系，建设现代化产业体系的着力点是搭建供应链体系。我省发展中存在有效需求不足、产能过剩问题，供需错配是其中一个重要原因。要以供应链体系建设为抓手，构建现代化产业体系，统筹供应链和产业体系建设。

深化推进、扎实落实“多规合一”

“左右叠加”指的是各职能部门间的统筹与协同，关键在于深化推进、扎实落实“多规合一”。规划工作特别是空间规划天然具有统筹协调功能：空间具有唯一性、独占性和排他性，任何项目落地都需要空间，项目一旦落地就会长期占据空间。因此，空间规划也能发挥倒逼各部门统筹协调的作用，为“一张蓝图干到底”创造条件。

要保证规划“上下贯通”，打造“一个规划体系”，还要着力建设完善的信息系统。管控平台建设本质是以全省构建“一张蓝图”为中心，推进经济社会发展和国土空间布局相统一，要围绕省域战略规划编制、审查、实施、监督的全周期管理，确保省域战略规划底线要求、重大项目的上下贯通，加强数字化与业务体系建设的深度融合，实现全省上下协同治理。

要实现专项规划“左右叠加”，解决各地各部门规划成果纳入平台统一管理的问题。新编规划要统一标准，从业务、数据两个层面明确要求，建立底座模板，确保新增规划无缝嵌入管控平台。存量规划也要根据统一标准，开发存量规划转换工具，以系统+人工的方式，根据规划编制和修订的进展，逐步完成存量规划的体系化标准化。当前，我省正在武汉、襄阳、宜昌开展城市数字公共基础设施建设试点，打造城市信息模型平台（CIM）；同时，出台“数化湖北”行动方案，大力发展智慧城市、智能制造、智能建造，加快建设数字经济、数字社会、数字政府建设。

要健全规划评价指标体系，通过规划评估检验、完善规划效果，形成闭环。现行的评价指标体系是在过去几十年发展过程中形成的，已经难以适应高质量发展的要求，必须重构评价指标体系，建立高质量发展综合绩效考核体系。

（作者单位分别为武汉大学城市设计学院、华中师范大学城市与环境科学学院）